אוקראינים תחת “הגנה קולקטיבית” בישראל: מה עשוי לקרות לאחר 31 בדצמבר 2025

מה הבעיה מבחינה משפטית

היום כ23,000 אזרחי אוקראינה נמצאים בישראל תחת משטר של מה שנקרא «הגנה קולקטיבית מפני גירוש». זה לא חוק נפרד, אלא מדיניות מנהלית של משרד הפנים, המבוססת על סמכויות שר הפנים לפי חוק הכניסה לישראל 1952 (חוק הכניסה לישראל, תשי”ב–1952).

לאחר תחילת המלחמה המלאה ב-8 במרץ 2022, ממשלת ישראל הכריזה כי כ-25,000 אוקראינים יקבלו הגנה זמנית מפני החזרה ויוכלו להישאר במדינה לפחות עד סיום ה”סכנה”. זה תועד בהודעה לעיתונות רשמית: Israel to host 25,000 Ukrainian citizens until the danger passes מ-8.03.2022.

המנגנון נראה כך:

• לאוקראינים שנמצאו בישראל כחוק או שהגיעו לאחר 24.02.2022, הוארך אוטומטית מעמד התייר B/2, ללא חובת יציאה וללא יישום גירוש.

• על בסיס מדיניות אי-אכיפה לא הוטלו עליהם עונשים על עבודה, אם עברו 90 ימים מאז הכניסה ויש לאדם דרכון אוקראיני.

לפי דוח ASSAF ופורום ארגוני הסיוע לפליטים, כ23,000 אוקראינים בשנת 2025 נמצאים בישראל כחוק «עם הגנה קולקטיבית מפני גירוש», בדיוק משום שהמדינה מכירה בכך: אי אפשר לגרש לאוקראינה כרגע.

הבעיה היא ש:

• המדיניות הנוכחית מוגבלת בזמן — עד 31 בדצמבר 2025 (או עד סיום המלחמה והאפשרות האמיתית לחזרה בטוחה, אם זה יקרה קודם);

• לא ניתן להם שום מעמד קבוע (מקלט, תושבות, «נייר כחול») — יש להם רק B/2 ואיסור מנהלי על גירוש.

אם עד 31.12.2025 הממשלה לא תאריך את ההגנה הקולקטיבית, מ-1 בינואר ייכנס לתוקף המשטר הכללי של חוק הכניסה לישראל:

• זרים ללא אישור שהייה בתוקף נחשבים ללא מעמד;

• שר הפנים (או הממשלה הפועלת במקומו) יכול להוציא צו גירוש לפי סעיף 13 לחוק;

• ניתן להחיל עליהם מעצר והחזקה בבידוד במסגרת יישום משולב של חוק הכניסה וחוק למניעת הסתננות (לחלק מהקטגוריות).

במילים אחרות, ללא הארכת המדיניות, האוקראינים הופכים אוטומטית מקבוצה תחת הגנה קולקטיבית — לזרים רגילים «ללא אישור שהייה» לפי חוק הכניסה.

למה זה קרה: איך התקבלו ההחלטות ומי האריך אותן

2.1. החוק הבסיסי: «חוק הכניסה לישראל»

חוק הכניסה לישראל 1952 מסדיר את כל מערכת הוויזות והאישורים למי שאינו אזרח או עולה חדש. הוא נותן לשר הפנים את הזכות:

• להנפיק ויזות מסוגים שונים, כולל מעמד אורח B/2;

• להאריך או לבטל אישורי שהייה;

• לחתום על צווי גירוש.

ההגנה הקולקטיבית על האוקראינים אינה מעוגנת בסעיף נפרד בחוק זה — היא מעוצבת כמדיניות השר, המתבססת על סמכויותיו הדיסקרטיות לפי חוק הכניסה.

2.2. כרונולוגיית ההחלטות על האוקראינים

מרץ 2022 — ההחלטה הראשונה
הודעה לעיתונות ממשלתית מ-8.03.2022 הכריזה:

• ישראל «מקבלת כ-25,000 אזרחי אוקראינה»,

• ניתנת להם temporary protection from repatriation — הגנה זמנית מפני החזרה,

• מוחל משטר כניסה ושהייה מיוחד.

2022–2023 — הנחיות זמניות של משרד הפנים
רשות האוכלוסין וההגירה פרסמה הנחיות, שבהן:

• הוארך מעמד B/2 לאזרחי אוקראינה,

• הוטלו מגבלות על עבודה במספר ערים (למשל, איסור על העסקה בתל אביב ובמספר רשויות מקומיות, למעט בנייה, חקלאות, טיפול ומלונאות) על בסיס הודעה מ-30.06.2022.

אוגוסט 2023 — הארכה עד 31 בינואר 2024
המדיניות המעודכנת מ-20.08.2023 קבעה במפורש:

• השהייה של האוקראינים מוארכת;

• חלים מגבלות על העסקה;

• תוקף המדיניות החדשה — עד 31.01.2024.

ינואר 2024 — שינוי עקרוני
ב-11.01.2024 פרסם משרד הפנים מסמך The updated policy of the Minister of the Interior on the stay of Ukrainian citizens in Israel:

• בוטל העונש על עבודה לאוקראינים (אי-אכיפה), אם עברו 90 ימים מאז הכניסה ויש דרכון אוקראיני;

• אושר כי ויזות התייר B/2 של האוקראינים יהיו בתוקף עד 31.12.2025 או עד סיום המלחמה, תלוי מה יקרה קודם.

נובמבר 2024 — החלטה פוליטית של ארבל
בנובמבר 2024 קיבל שר הפנים משה ארבל החלטה להאריך את הכללים הקיימים עד סוף 2025, כלומר להאריך את ההגנה הקולקטיבית מפני גירוש ואת מדיניות אי-החלת הסנקציות על העסקה.

הוא מתאר זאת כ”סוג מיוחד של הגנה קולקטיבית”, שבו:

• לא ניתנת «נייר כחול» (אישור שהייה זמני, כמו למבקשי מקלט),

• אבל ההגנה הכללית מפני גירוש חלה על כל האוקראינים שנמצאו בישראל כחוק ולא כחוק בעת תחילת המלחמה ונכנסו לאחר מכן,

• תוקף ההגנה נקבע על ידי שר הפנים — כעת עד 31.12.2025.

החלטה זו של ארבל, הקשורה למלחמה באוקראינה, יצרה את המצב הנוכחי: יש תאריך סופי, אבל אין מנגנון למה שיקרה בהמשך.

מה יקרה לפי החוק אם ההגנה לא תוארך, ואילו פתרונות משפטיים אפשריים

3.1. אם ההגנה לא תוארך

אם עד 31 בדצמבר 2025 לא ייצא צו חדש של השר או הממשלה, אז מבחינה משפטית יקרה הדבר הבא:

1. אישור השהייה B/2, שהונפק לפי הסכמה מורחבת, יפסיק להיות בתוקף.
   כלומר, מ-1.01.2026 האוקראינים יהפכו באופן פורמלי לזרים הנמצאים בישראל ללא אישור שהייה בתוקף לפי חוק הכניסה.

2. מדיניות אי-אכיפה (אי-החלת אמצעים על עבודה) תיפסק אוטומטית.
   אז ייכנסו לתוקף הכללים הכלליים: אסור לעבוד ללא ויזת עבודה, והמעסיק חייב לבדוק את קיום המעמד התקף.

3. תיפתח האפשרות לגירוש לפי סעיף 13 לחוק הכניסה.
   שר הפנים מוסמך להוציא צו גירוש אם אדם נמצא בישראל ללא אישור שהייה.

4. ניתן להחיל אמצעי מעצר והחזקה.
   בשילוב עם חוק למניעת הסתננות והפרקטיקה למבקשי מקלט, ניתן להחיל מעצרים על אנשים ללא מעמד עד להחלטה בעניינם.

בפועל זה אומר מעבר חד מ”הגנה קולקטיבית מפני גירוש” למשטר “זר רגיל ללא ויזה”.

3.2. אילו פתרונות משפטיים יש לישראל

אפשרות 1 — הארכת ההגנה הקולקטיבית על בסיס חוק הכניסה
הממשלה או שר הפנים (אם ימונה) יכולים:

• להוציא מדיניות חדשה של משרד הפנים, המבוססת על סעיף 2 לחוק הכניסה (אישורי שהייה) והפרקטיקה המנהלית של “הגנה קולקטיבית מפני גירוש”;

• להאריך את B/2 ואי-האכיפה לעוד שנה או לתקופה עד “סיום המלחמה והאפשרות לחזרה”.

הבסיס המשפטי כבר נבדק — כך עשו לגבי האוקראינים, הסודנים, האריתראים.

אפשרות 2 — יצירת מעמד הומניטרי נפרד באמצעות צו ממשלתי
הממשלה יכולה לקבל צו זמני מיוחד (הוראת שעה), הקשור לחוק הכניסה, שבו:

• לקבוע קטגוריה נפרדת לאזרחי אוקראינה (למשל, תושבות זמנית הומניטרית);

• להגדיר זכויות: עבודה, רפואה, תמיכה חברתית;

• לפרט את תוקף הצו והקריטריונים לסיומו.

חוקים זמניים כאלה כבר יושמו לקבוצות אחרות (למשל, חוק האזרחות והכניסה, שהוארך במשך שנים כצו זמני).

אפשרות 3 — התערבות בית המשפט העליון (בג”ץ)
אם הממשלה תמשיך לא לפעול, ארגוני זכויות אדם יכולים לפנות לבג”ץ בדרישה:

• להכיר בכך שהשארת 23,000 אנשים בוואקום משפטי אינה חוקית;

• לאסור זמנית על גירוש אוקראינים ולחייב את המדינה להאריך את ההגנה עד לקבלת החלטה מלאה.

במקרים של פליטים מאריתריאה וסודן, בג”ץ כבר התערב בפרקטיקות של משרד הפנים, בהתבסס על אמנות בינלאומיות על מעמד פליטים (1951, פרוטוקול 1967).

מי וכיצד יכול להשפיע על ההחלטה — מבחינה משפטית

4.1. הקבינט והראש הממשלה

לפי חוק הכניסה והפרקטיקה הממשלתית, שר הפנים אחראי על ויזות וגירושים, אך סמכויותיו יכולות להיות מועברות לממשלה כולה.

כעת, לאחר עזיבת משה ארבל, תפקידיו הועברו באופן פורמלי לראש הממשלה, אך היועץ המשפטי לממשלה מגביל את יכולתו של נתניהו לחתום אישית על החלטות הומניטריות ארוכות טווח. כתוצאה מכך:

• שאלת הארכת מעמד האוקראינים צריכה להיות מועברת להצבעה של כל הקבינט,

• ללא הצבעה כזו, ההגנה הקולקטיבית למעשה “תיפסק מעצמה”.

4.2. היועץ המשפטי לממשלה (היועמ״ש)

בהתבסס על חוק הממשלה והפרקטיקה המשפטית, היועמ״ש יכול:

• לדרוש מהממשלה דיון דחוף בנושא, אם מדובר בהפרה המונית של זכויות;

• לתת חוות דעת מחייבת למשרדים, שלא ניתן לאפשר אובדן מעמד כאוטי לעשרות אלפי אנשים, במיוחד ילדים, ושיש צורך בפתרון זמני עד לגיבוש מדיניות.

4.3. בית המשפט העליון (בג”ץ)

באמצעות ערעורים על חוק הכניסה אפשריים:

• תביעות נגד אי-פעולה של משרד הפנים והממשלה;

• תביעות נגד גירושים המוניים למדינה שהוכרה כלא בטוחה;

• דרישות להארכה זמנית של המעמד על בסיס עקרונות סבירות ופרופורציונליות.

במקרים דומים של פליטים מאפריקה, בג”ץ כבר השתמש בכלים אלה.

4.4. רשויות מקומיות, בתי ספר, מעסיקים

באופן פורמלי הם לא מופיעים בחוק הכניסה, אבל:

• יכולים לשלוח למשרד הפנים ולמשרד ראש הממשלה מכתבים רשמיים, שבהם מציינים כי הפסקת המעמד תפגע במערכת החינוך, הבריאות ושוק העבודה;

• מכתבים כאלה הופכים לחלק מהתיק המנהלי ונלקחים בחשבון בהערכת “סבירות” ההחלטות, אם העניין יגיע לבג”ץ.

במקום סיכום

המצב הנוכחי עם האוקראינים בישראל — זה לא רק שאלה מוסרית ופוליטית, אלא בראש ובראשונה מבוי סתום משפטי, שנוצר משילוב של הנחיות זמניות של משרד הפנים וחוק הכניסה לישראל הקשיח.

מצד אחד, יש הגנה קולקטיבית מעוצבת והארכת ויזות עד 31.12.2025. מצד שני — היעדר מוחלט של פתרון לטווח ארוך: חוק נפרד, מעמד הומניטרי או מנגנון מעבר לתושבות רגילה.

אם עד סוף השנה לא יהיה צו חדש, ייכנס לתוקף “באופן אוטומטי” המשטר הרגיל של חוק הכניסה, שאינו מכיר במילים “הגנה קולקטיבית” או “אוקראינה”, אלא רואה רק זרים ללא אישור שהייה.

איזה דרך תבחר ישראל — הארכה, מעמד חדש או יישום קשיח של החוק — יהווה מבחן לא רק למערכת המשפטית של ההגירה, אלא גם לרצון הפוליטי. ובדיוק על כך יעקבו החוק, החברה והתקשורת, כולל «НАновости — Новости Израиля | Nikk.Agency», בשבועות הקרובים במיוחד.